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同城10年,廣佛離“超級城市”還有多遠?

每日經濟新聞 2019-10-09 21:10:09

作為首個被提升至國家戰略層面的同城化議題,廣州與佛山在2016年年底曾提出打造“超級城市”的構想。如今,“超級城市”被認為是廣佛一體化經過十年交通與政策互通后,下一個十年的發展方向。

每經記者 楊棄非    每經編輯 劉艷美    

佛山 圖片來源:視覺中國(資料圖片)

數年前,英國《衛報》曾以《偉大的躍升:中國珠三角今昔》為題,梳理珠三角60年間城市化進程的發展變化。報道指出,珠三角見證了人類歷史上最快的城市擴張,從一個農業為主的區域轉變為世界上最大的“連綿不斷的城市”。

在牛津大學教授大衛·帕金看來,這意味著,環布珠三角的9個中國城市,實際上正在聚合為一個“超級城市”。

迄今已探索同城化十年有余的廣州與佛山二市,早已將目光瞄準“超級城市”。

作為首個被提升至國家戰略層面的同城化議題,廣州與佛山在2016年年底曾提出打造“超級城市”的構想。如今,“超級城市”被認為是廣佛一體化經過十年交通與政策互通后,下一個十年的發展方向。

“超級城市”的重中之重是“廣佛同心”。根據現有規劃,兩市圍繞197公里邊界線共建的廣佛高質量融合發展試驗區,將成為加速同城化探索的核心區域。

近日,一則招標公告披露,廣州市規劃和自然資源局委托相關單位對“1+4”廣佛高質量融合發展試驗區發展策略規劃進行公開招標采購。如何進一步“合二為一”,是擺在兩座城市面前的重要課題。

“1+4”廣佛高質量融合發展試驗區示意圖

新“南番順”

廣佛同城化的故事,要從廣東歷史講起。

2000多年前,秦始皇征服嶺南,出于對南方大海的向往,將其中面臨大海的一郡命名為“南海郡”,這與后來的廣東省有很大一部分地區重疊。

嶺南地區區劃曾歷經數次調整,由南海、番禺、順德組成的“南番順”地區逐漸成為嶺南文化、廣府文化的發祥地和興盛之地。直到新中國成立后,佛山才從南海縣下轄的鎮逐漸升格為地級市,并代管南海、順德等縣級市。

由于種種歷史原因,靠近廣州的南海、順德一直是佛山經濟較為發達的地區。去年,兩區GDP位列廣東省十強區,其余上榜區均屬于廣州與深圳二市。直到現在,兩地居民仍習慣以南海、順德人自居。這種面向廣州的“向心力”,也成為廣佛兩市同城化的市場基礎和優勢所在。

在中國,盡管同城化通常緣于兩個相鄰城市空間距離較近,但創造一個新的城市發展空間,并非易事。

中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵曾指出,要填補兩個城市間十幾公里長度的空間,需要巨大的投資和產業進入。而廣佛交界地帶,恰是在尊重城市發展規律基礎上,城市之間市場資源自動選擇的發展空間。

十年的同城化,為該區域積累了大量合作基礎。根據當地媒體披露,去年,在佛山南海區生活的廣州人已超過100萬人。而到今年初,廣佛地鐵日均客流量已超50萬人次,是開通之初的5倍,這意味著兩座城市一年有將近2億人次通過地鐵互訪。

但界線兩邊,情況卻有所不同。有人指出,在界線的佛山一側,城鎮化已達到一定水平,但在廣州一側,荒地仍然存在。

如今,在“廣佛同心”發展目標下,“超級城市”的中心區域有望成為同城化核心區域。

今年初,“推進更高層次的廣佛同城化”,首次在廣州市政府工作報告中出現。5月,廣佛兩市簽訂《共建廣佛高質量發展融合試驗區備忘錄》,提出一個總面積為629平方公里的“1+4”廣佛高質量融合發展試驗區。該試驗區將探索交通設施、重大基礎設施、產業協同、政策對接、實施機制等領域的“邊界地區融合發展”合作模式創新,傳統的南番順地區亦有部分被納入該試驗區內。

而早前,根據廣州市規劃和自然資源局2019年工作計劃,番禺-順德-南沙將成為今年廣佛共建全國同城化發展示范區的規劃建設重點,被稱為廣佛同城化時期的“新南番順”。

無形壁壘

華南理工大學建筑學院教授袁奇峰曾回憶,廣佛同城的概念最早源于2003年。當時,廣州將番禺、花都撤市設區數年后,佛山也做了區劃調整,兩市的邊界從縣和縣的邊界變成了市和市的邊界。從前很小的縣域經濟經過發展之后變大,互相之間的邊界已經連起來了,這時如果不提廣佛城市協同發展,負面性就越來越大了。

2008年,國家發改委出臺《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》,明確要求“強化廣州佛山同城效應”。很快,第二年,廣州與佛山簽訂《廣佛同城化建設合作框架協議》,正式拉開兩市同城化發展序幕。

廣佛總體發展空間格局示意圖 圖片來源:《廣佛同城化發展規劃(2009-2020)》

交通構成了兩市同城化十年的主要成績。除2010年開通的廣佛地鐵外,廣州南站、佛山西站先后投運,均被納入廣州鐵路客運樞紐“五主三輔”當中。其中,廣州南站選址毗鄰佛山,正成為廣佛同城化的一個重要載體——此前,廣深港高鐵線路途經廣州南站,被認為將帶動廣佛交界地區的發展。

家住佛山的楊靜(化名)對此深有感觸。由于工作關系,她的丈夫每天都會通勤于廣佛兩地。如今,像他這樣的“雙城候鳥”有近50萬,他們填滿了已經運行8年有余的廣佛地鐵。

根據佛山2016年對外披露的《廣佛兩市軌道交通銜接規劃》,未來佛山將有共計10條地鐵線與廣州地鐵線網中的13條地鐵線實現無縫對接。

而圍繞廣州南站,佛山三龍灣在建、擬建重點交通項目44個,總投資達615.6億元,廣州南站乃至整個廣州對佛山的交通輻射能力將極大增強。

但交通問題之后,是一連串的同城生活問題。楊靜告訴城叔,丈夫經常開車到廣州上班,但由于是佛山車牌,會受到廣州“開四停四” 限外政策的影響。而且,廣佛地鐵已經十分擁擠了,而新的地鐵卻遲遲沒能建成。

更受關注的是學位互認問題。2013年,佛山有政協委員提出,早在廣佛同城化開啟之初,兩市就曾提出教育城域網實現互聯共享,但直到當時,在義務教育和普通高中教育階段,兩市仍不能實現自由擇校,廣州許多公辦學校不愿接收佛山戶籍學生。直到現在,子女教育問題仍然是候鳥族心中的一道坎。

這些無形壁壘,正是讓廣佛始終未能真正“同城”的阻礙。此前,有人建議,在尚無法完全打破壁壘之時,一些“特事特辦”的方法可以被引入到同城化具體操作當中,比如,對于候鳥族,可以探索放開部分車牌、購房、子女教育限制。

超級城市

中國海洋大學海洋發展研究院研究員馬學廣曾提出,同城化存在四個發展階段——構想階段、探索階段、融合階段和同城階段。

根據他給出的指標,廣佛已經進入全域同城發展的同城階段。具體而言,除公交、地鐵等交通基礎設施完善外,在能源、通信、金融和部分公共服務領域,兩城已實現一定程度同城化。

作為中國較早探索同城化的兩座城市,這樣的成績,也代表了中國城市同城化探索的最高水平——實際上,若干年前,“廣佛同城化”就被很多專家學者認為是最有可能率先成為現實的都市圈。

但在不少人看來,廣佛同城化速度仍然“太慢了”。楊靜的切身感受是,十年后,廣佛仍然是“兩座城市”。同城化相關的規劃和政策居多,已經完成的交通連接并沒能達到帶來大量就業機會的程度。這與兩市開啟同城化之初“擺脫低水平重復建設、市場分割、產業同構等問題”的初衷仍有一段距離。

不久前,上海第三機場選址的消息,讓越來越多人意識到,更多中國城市正在參與“超級城市”建設。惠州機場之于深圳、南通機場之于上海,都將大大拓寬城市發展邊界。不久前,珠三角新干線機場更名后的珠三角樞紐(廣州新)機場確定落戶佛山,也讓廣佛兩市“超級城市”的輪廓更為清晰。

面對新一輪競爭,廣佛同城化水平顯然需要進一步提高。

中山大學港澳珠江三角洲研究中心副主任林江認為,在硬件條件上,廣佛已經基本實現人流、物流一體化,但在軟件條件上,還沒有達到當初的設計要求。例如,在土地規劃、產業規劃上,都應該實現統一標準,城市規劃也要進行全盤考慮。

這意味著,同城化需要從兩個城市作為整體的角度來考慮。此前,廣東省城鄉規劃設計研究院總工程師馬向明建議,應該縮小兩市公共服務水平的差距,“如果說在佛山生活上班,卻要跑到廣州去上學或者就醫,這樣的一體化反而會造成城市更大的混亂”。

林江將目光放至大數據等新領域。他認為,在新的手段下,兩市同城化不一定要局限于交界地帶,而是通過更優化資源配置方式實現合作。比如,位于廣州邊緣地區的南沙,可以發揮其自貿區創新高地的優勢,與佛山南海、順德等區進行創新合作嘗試。

而在李鐵看來,中國城市同城化發展仍面臨較多問題。交通資源配置、公共資源配置、稀缺資源建設用地的指標分配等行政區域化管理,限制了同城化發展進程。而要將現有城市經濟發展和產業發展的競爭格局轉化為合作格局,也需要進一步打破區域行政藩籬。

值得注意的是,大灣區規劃,為廣佛同城化的創新試驗帶來了新的探索空間。今年初公布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》,廣佛同城和港深合作、澳珠合作并列,作為大灣區三大發展“極點”。

在林江看來,現在廣佛同城化受到的重視程度空前,與大灣區的政策不無關系。“關鍵是,有了大灣區之后,能否改變廣佛同城化之前所遇到的問題。”

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